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4周年心得:電改不能“唯現貨論”
2019-04-29 09:43  · 來源:中國能源報  · 作者:陳皓勇  · 責編:王長堯

  2015年3月15日中共中央、國務院《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發【2015】9號)(下稱9號文)印發已4年,電力體制改革逐漸進入深水區,各方面對電改效果評價不一。

  一方面表面上進展顯著,電力體制改革試點已經覆蓋所有?。ㄇ?、市);輸配電價改革全面完成,國家發改委已部署開展第二監管周期輸配電定價成本監審;組建了北京、廣州兩個國家級的電力交易中心,全國所有省份均建立了省級電力交易機構,全國在電力交易機構注冊的售電公司已近4000家;各地年度、月度合同交易及交易平臺集中競價交易也相繼展開,在引入社會資本參與增量配電業務、推進電力行業信用體系建設等方面也頗有建樹。

  另一方面,電改的關鍵任務進展卻十分有限,除云南等少數省份外,罕見價格真正由市場形成又能持續穩定運轉的電力市場交易機制,真正參與市場交易的售電公司不及注冊數的一半,其中不少已退出市場,正式運營的增量配電試點項目寥寥無幾,社會公眾對改革逐漸失去信心,參與熱情退卻。

  作為重大決策部署,9號文的基本精神無疑應該堅決貫徹執行,但由于9號文所提出的市場模式和改革路徑與歐美國家主流電力市場有較大區別,因此引起執行層面理解上的偏差,阻礙了改革的順利進行,進一步夯實理論和實踐基礎已成為當務之急。

  01.不應高估現貨重要性

  9號文作為黨中央、國務院的行業經濟體制改革重大決策,還原市場主體自由競爭和自主選擇的權利是重點內容之一。2002年國務院頒布的《電力體制改革方案》(國發【2002】5號)(下稱5號文)啟動了第一輪電力體制改革,雖然完成了廠網分開,但原定的競價上網市場改革方案卻沒有順利實施,改革成了半拉子工程。對于發電廠來說,電網是唯一買家;而對于用戶來說,電網是唯一賣家,購售雙方都沒有選擇權。電網在電能商品的中間流通環節形成壟斷,切斷了供需之間的直接聯系,靠吃購銷差價獲取利潤,管住了兩頭,放過了中間,帶來諸如輸配電價不透明、過度投資等許多問題。因此9號文按“管住中間,放開兩頭”的思路,打破電網壟斷,讓供方(發電廠)和需方(大用戶和售電公司)直接見面,自由競爭和選擇,自主確定電量和電價,而電網變成電能的“高速公路”,收取過路費(輸配電價)。

  可以看出,作為自5號文發布以來第一輪電改結果的自然延伸,9號文以放開配售電業務為抓手,切中當前我國電力體制問題的要害,還原了電力商品屬性,符合中國國情。而還原用電和售電主體的自主選擇權正是9號文的關鍵和特色之所在,這也將促進以用戶為中心的電力工業發展新模式的形成,并助力能源消費革命目標的實現。實際上,“還原電力商品屬性”正是以“還原市場主體自由競爭和自主選擇的權利”為前提的。如果不能確保這種權利,技術上再復雜的市場設計都不是真正的市場。

  在電力市場中,市場主體自由競爭和自主選擇權利的實現有其特殊性。與別的商品市場不同,電能商品的生產、傳輸和消費必須通過電力系統(由發電、輸電、變電、配電、用電設備及相應的輔助系統組成的物理網絡)來進行。電能商品的流通并非電荷的轉移,而是電磁波的傳播,在時間和空間上均有連續性;各發電廠生產的電能一旦上網,在物理上就被同質化,無法再區分開來。電能商品由于物理上的無差異性,以及復雜物理網絡(電力系統)的存在,成為世界上最復雜的商品之一,各種關系交織在一起,難以厘清,常常引起概念上的混淆。但是,總體來說,電力市場/電力系統的問題仍可清晰地分為電力系統物理層、商品交易層和金融(財務)交易層三個層次(圖1),各自服從不同的規律,但又互相關聯。

  由于電能在物理上的同質化特征,電網的作用可以類比為水池,從物理電能(屬于物理層)的角度,實際上是無法分清產銷方的,因此也無法進行交易。電力市場所交易的實際上是發電權與用電權(屬于商品交易層),最終要通過調度計劃來實現,因此電網調度也成為整個電力市場的“交通指揮中心”。電力市場中的商品屬性(無形性、不可存儲性、需求不穩定性等)更接近于服務而不是傳統的實物商品,事實上國家電網公司也長期名列中國服務業企業500強榜首。因此,需要進一步研究適用于電力市場的新型供電服務定價理論和價格形成機制。

  在電力市場中,電力用戶所需要的不僅僅是簡單的電量,本質是電力(功率)曲線。如上所述,用戶無法從物理上實現實物電能商品的選擇。因此,在電力市場中,電力用戶的選擇權(含電力曲線)表現在選擇“誰來上網發電”,即將與自己的用電權匹配的發電權賦予誰,這可以通過雙邊協商、集中競價和掛牌交易等多種交易方式實現。由于上述原因,電能商品的最終交割需要通過一個電力系統優化調度模型來進行,通過操作電力系統的設備(主要是發電機組)來轉化為生產和生活所需的物理電能,但這個優化調度模型絕不僅僅是現貨,而是涵蓋各種中長期和現貨交易品種(不包括金融合同交易)的綜合優化模型。與別的實物商品有所不同,電力現貨僅僅是個完全可以改變的數學公式,因此不應高估現貨重要性。

  電能資源優化配置是電力市場的核心功能,資源配置權的正確定位和重新分配是電力體制改革的核心任務。電力市場改革也要堅持“該管的事一定要管好、管到位,該放的權一定要放足、放到位”。特別是在改革初期,要改革的是發用電計劃權(體現于中長期交易)而不是電網調度權(體現于現貨),應該踏踏實實做好中長期交易,并盡量尊重現有的調度操作習慣,而不是匆忙推行現貨,才能使市場化改革快速起步并且平穩推進。

  02.日本售電側改革經驗值得借鑒

  當前我國電力市場研究的注意力多集中在北美、歐洲及澳大利亞,很少有人深入研究鄰國日本。實際上,相對于美國、歐洲、澳大利亞,日本電力市場改革路徑與我國更相近,而且歷史文化方面也有諸多關聯,其改革的經驗和教訓更加值得關注。

  日本已經形成了以十大區域性電力公司為主的集發輸配送一體的運營系統。與我國電改過程類似,日本電力市場的路徑也是從售電側開放著手,并實現發電與輸配電的法定分離。

  日本電力工業于1995年開始了初級電力工業改革的進程,首先是對《電氣事業法》進行了重大修改,主要內容是放開發電側競爭,允許獨立電廠進入市場參與電力批發業務,以建造中小型火電廠為主。但獨立發電商所發電只能躉售給區域具有獨占特性、發輸配售垂直一體化的通用電力公共事業公司。

  1999年,日本開始實行第二輪電力工業改革,主要是通過修訂《電氣事業法》,放開部分電力零售側用戶,并重新制定電價制度,有計劃、有條件地引入電力生產商和供應商,進一步擴大零售自由化程度。

  2003年,日本再次對《電氣事業法》進行修訂,修訂的內容如下:在2004年使得零售自由化擴展到更多500KW以上的高壓用戶,2005年使得50KW以上的高壓用戶實現零售自由化。同時,為確保輸配電部門的公平和透明,引入行為規制。建立日本電力交易所,開展批發(現貨)交易。

  2008年,日本政府對《電氣事業法》進行了第四次修訂,內容主要包括:深化電力批發交易改革,改善與配電網相關的新電力競爭條件,引入綠色電力批發交易,日本政府相關部門通過對居民電力零售市場市場化擴大的影響進行評估,決定推遲全面放開電力零售市場的改革。

  前四輪電力改革使得日本電力市場主體日益增多,電價也有所下降,但十大發電集團依舊占據壟斷地位,市場自由化程度未達到預期標準。同期,2011年福島發生核泄漏,日本電力工業經受了巨大的考驗,市場化的售電側和管制的發電側矛盾突出,因此,2013年日本迎來了第五次電力工業體制改革,也是至關重要的一次改革。

  改革進程分為三個階段:

  第一階段,建立輸電運營商跨區協調組織,統籌全國各電力公司調度;

  第二階段,引入發電、零售、輸電和配電網絡的經驗許可證制度,完全放開電力零售市場,實現發電企業的自由化和零售業務自由化;

  第三階段,電網和發電環節實現法定分離,消除零售費用監管,在輸配電網絡部門建立實時市場。

  日本電力系統經歷了一系列改革后,零售業的自由化范圍逐步擴大,最終實現了電力市場零售側的全面放開,如(圖2)所示。

  日本電改給我們的啟示包括:

  有序推進售電開放,豐富市場交易品種。

  售電側的改革能夠推動市場交易公平有序開展,日本政府將售電市場分階段進行改造,目的是為了促進各發電商、電力用戶平等交易,實現零售市場的全面自由化。我國的售電側改革也有必要分階段有序推進,效仿日本電力市場不斷擴大零售范圍。建立一個完善、公平的電力市場體系,需要各方充分的溝通和協調,政府不可利用行政手段強制干預改革進程。另外,日本電改也說明,在售電側改革初期,現貨并非必須。

  實現帶電力曲線的中長期交易。

  日本電力市場以轉運機制為主,后建立了48時段的日前、日內市?。ㄒ?.5小時作為一時段),而獨特的基荷市場是日本電力市場進一步建設的目標之一。在我國相對比較成熟的中長期電量交易的基礎上,當前電力市場建設的關鍵目標應該是構建帶電力曲線的中長期交易機制,這可以基于帶電力曲線的雙邊協商交易(類似于日本、美國的轉運機制)、帶電力曲線的集中競價交易(分段競價或水平拍賣)和帶電力曲線的連續交易(英國的NETA、BETTA模式)等方式來實現。從完全不帶電力曲線的純電量交易開始,可以循序漸進地推進。例如:先劃分出基荷能量塊,開展帶電力曲線的交易,其余部分進行純電量交易;再劃分出基荷、腰荷能量塊,開展帶電力曲線的交易,其余部分進行純電量交易;最后劃分出基荷、腰荷、峰荷能量塊,開展帶電力曲線的交易,其余部分進行分時的現貨交易。

  另外,從宏觀方面,日本電改立法優先,改革專家委員會由經濟學、法學、人文科學、社會科學、工程學等多學科的專家教授組成,這些經驗都值得我們學習和借鑒。

  03.應總結和推廣云南改革經驗

  根據中央精神,2014年汛期開始,云南省率先在電力領域推行市場化改革,(相關鏈接: 從云南方案看清電改隱患和體制癥結)2015年11月,云南省成為全國首批電力體制改革綜合試點和輸配電價改革試點。2014年,云南針對汛期水電富余和工業開工不足的兩大痛點,推動214家重點工業企業與9家水電廠開展汛期富余水電交易,成效明顯;2015年,交易周期擴展到全年,還開展水火發電權轉讓交易;2016年,云南電力市場正式確立“中長期交易為主,日前短期交易為補充”(均為不帶電力曲線的純電量交易)的市場模式,全省全部大工業用戶全電量放開參與市場,并率先引入日前電量交易。

  2017年至2018年,云南重點解決市場效率提升的問題,創新設計了連續掛牌、雙邊合同互保、用戶側合同轉讓等交易品種,鼓勵市場主體按“基準價格+浮動機制”簽訂雙邊合同,以規避價格波動風險。2017年交易電量703億千瓦時,2018年交易電量850.99億千瓦時,同比增長21.03%;全省西電東送電量完成1380.5億千瓦時,較年度計劃增送265.03億千瓦時;全網發電量2804.5億千瓦時,同比增長超過12.89%,綜合減少棄水328億千瓦時,全網清潔能源發電量占比93%。2018年云南年度、月度和日前交易電量比例分別為46.78%、52.06%、1.16%。其中,年度主要開展雙邊協商交易;月度主要開展雙邊協商、集中撮合、連續掛牌、增量掛牌交易;日前開展電量集中撮合交易。

  通過電力市場化改革,有效激發了實體經濟活力,為云南工業經濟轉型升級起到了重要支撐作用,同時實現了發電量逐年增加、棄水電量逐年減少。云南綠色優質的電力資源和完善的電力市場機制,還吸引眾多清潔載能企業紛紛落戶云南,為云南省布局水電鋁材一體化、水電硅材一體化產業鏈,全力打造世界一流的“綠色能源牌”創造強力支撐。在新動能的帶動下,云南電力工業再次駛入發展快車道,有望在2020年成為云南第一大支柱產業。

  2014—2018年也是云南電力市場化改革的第一個五年,五年來市場在資源優化配置中的作用不斷增強。實現了“三穩”,即政策穩——政府做到“監管不干預,協調不命令,引導不強制”;價格穩——堅持由市場發現價格,價格信號準確反映供需變化;機制穩——形成“中長期交易為主,日前短期交易為補充”“激勵機制”“基準電價+浮動機制”“交易行為評價”等一系列好的經驗。

  在開展省內市場建設的同時,云南充分發揮南方電網大平臺的優勢,配合廣州電力交易中心建設了跨省跨區交易市場,按照“計劃+市場”的模式,實現云南優質電力資源在更大范圍的優化配置。國家更進一步支持云南省建設區域性國際化電力供給中心、交易中心、技術中心、裝備中心。

  云南電力市場改革深得9號文精神之精髓,其成功經驗值得進一步總結和推廣。五年來,基于清潔能源為主(裝機超過80%)、化石能源為輔、供給增速高于需求增速、電力電量雙富余枯汛特征明顯的實際情況,云南電力市場建設做到了“蹄疾步穩”,通過實踐中的不斷摸索,有序推進,日益完善。交易組織從汛期富余水電交易向全年交易逐步拓展,交易時間周期從年度、月度向日前交易逐漸細化,發用電計劃從部分放開到全部放開,交易品種從由簡至繁到由繁至簡。

  從云南經驗可以看出,我國電力市場機制建設應從簡單的電量交易起步,并把交易時間周期作為重點考慮的因素之一,隨市場的發展不斷將其細分。市場建設要尊重市場主體的期望,充分發揮其主觀能動性,通過合理引導,市場交易將自發地體現出電能的時間和空間價值,并隨著風險規避需求的增強而自由發展出適合國情的金融手段?!跋只酢筆墻餼鑫侍獾囊恢質侄?,但不是唯一手段,也并非我國電力市場建設初期所必須,電力市場改革不能“唯現貨論”。

  04.與其他體制改革并無本質區別

  如前所述,電力市場交易必須通過電力系統來進行,其特點包括:

  一是電能與國計民生密切相關,屬基礎性產品;

  二是電能難以大量儲存,發用必需實時平衡;

  三是電力系統的暫態過程極為短暫,以光速傳播。

  市場經濟體制和物理網絡的并存,使得電力市場變成一個高度復雜的“工程—經濟”耦合問題。但是,電力市場改革的本質仍然是生產關系的調整,改的是電力行業的經濟關系,變的是市場主體的經濟行為(即“改人”),而技術僅僅只是作為支撐手段。

  如前所述,電力市場的核心問題是發、用電權的競爭與分配以及電費的結算方式(市場福利如何分配)的問題。因此,電力市場改革雖然屬于“技術密集型”的改革,本身卻不是技術上的革新,而屬于經濟體制改革的一部分。拋開復雜技術的表象,電力市場改革應被理解為“復雜技術約束條件下的經濟體制改革”。此外,電力市場改革存在路徑依賴,與各國電力工業及宏觀經濟發展的歷史條件緊密相關,不存在放之四海而皆準的標準理論和普適模式。

  電力體制改革屬于復雜艱巨的改革任務,涉及電力系統工程、經濟學、博弈論、金融學、管理學等多學科知識,改革決策者既要懂得電能生產、傳輸和消費的物理過程,又要深諳經濟管理的基本原理。但作為體制改革,和別的體制改革并無本質區別,應堅持科學的改革方法論,其重點內容包括:

  實事求是,堅持問題導向。

  電力體制改革與各國的政治、經濟、文化環境相關,并沒有成熟市場模式可以照搬。9號文本身是問題導向的產物,是符合我國國情的電力體制改革方案,應以其為綱領,在經濟學基本原理的指導下,借鑒國外電力市場的先進經驗,通過實踐摸索不斷破解前進中的問題。我國電力體制改革應在以9號文基本精神為指引,結合各地實際研究具體解決方案。堅持“摸著石頭過河”和頂層設計相結合,堅持問題導向和目標導向相統一,堅持試點先行和全面推進相促進。

  正確處理改革、發展、穩定的關系。

  改革的根本目的是解放和發展生產力,通過改革形成有效的體制機制、提高效率、激發創新活力是經濟社會發展的根本保障,從長遠來看也是確保社會穩定的根本保障。同時,發展和穩定也為深化改革提供了良好環境和基本條件。正確處理改革、發展、穩定的關系,適時有序推進改革,避免操之過急和大起大落,把改革的力度、發展的速度和社會可承受的程度統一起來,在保持穩定發展的前提下推進改革和發展,通過改革和發展促進穩定發展。

  掌握科學的電力市場設計方法論。

  電力市場是基于電力系統構建的,在這個世界上最龐大和最復雜的工程系統的基礎上又引入了人(社會)的行為因素,應從復雜系統科學的角度來看待“電力系統—電力市場”問題。電力市場設計屬于多學科交叉的問題,應以中國特色社會主義政治經濟學作為總體指導思想,樹立系統觀并掌握系統工程方法,具體設計過程包括基于經典微觀經濟學和金融學的電力市場體系初步設計、基于拍賣理論和博弈論的電力市場交易機制設計、基于計算經濟學和實驗經濟學的電力市場仿真和電力市場交易的實地研究等步驟。

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